发表时间:2005-12-16
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在社会转型和经济转轨的进程中，我国面临着前所未有的就业压力：劳动力供求总量矛盾突出，就业结构矛盾交织，劳动力流动频率加快，劳资矛盾和纠纷攀升，失业呈现群体特征等等。现行劳动就业体制缺陷犹存，应采取综合性的措施，实施新的就业战略，以发挥政府在就业机制中的促进作用。
劳动 就业 走势 战略 对策
一、就业走势分析(独家证券内参，披露更多内幕……)
当前正值全面建设社会主义市场经济体制之际，我国的就业问题逐渐由计划经济体制下的隐性状态转为显性状态。随着社会转轨和经济转型的逐步加深，劳动就业呈现错综复杂的趋势。
(一)就业供求总量矛盾突出
劳动力供给过剩和需求不足一直是困扰我国就业的主要矛盾，因此对就业问题最直接的预测就是对劳动力供给及需求状况的把握。根据供给状况和就业增长因素的平衡，劳动力供求状况如下。
1．实际劳动力供给量迅速增大，就业压力越来越大
从预测结果来看，2002—2010年我国的劳动力资源供给趋势保持持续上升势头，因此将产生较大的就业压力，2015年以后供给压力虽然有所下降，但总量仍然较高。由于人口年龄结构的影响，2002年劳动力供给增量达到最高峰，这种增长趋势在以后年度有所缓解，增量有所减少，但还保持较大的绝对量，对就业的压力仍将持续存在，要实现一个适度的充分就业水平，必须有较大的需求平台做保障。
资料来源：据郭继严，王水锡《2001-2020年中国就业战略研究》(经济管理出版社，2001)；杨宜勇《就业理论与失业治理》(中国经济出版社，2000)有关数字计算。
2．就业增长因素的预测与设定
就业增长取决于经济增长和就业弹性两个因素。进入20世纪90年代以来，我国国民经济增长的就业弹性系数一直在0．1左右，其中有些年份达到0．12。一般而言，随着经济总量的增长和经济增长方式的转变，就业弹性系数趋于下降。虑及新体制下产业结构调整及城镇化速度今后几年有较大发展潜力，特别是第三产业将有较大幅度的发展，这些因素将会使经济增长的就业弹性产生上扬趋势，因此可将其设定为0．13。而据华顿计量经济预测协会(WEFA)最近的预测结果，2000-2006年间，我国平均每年经济增长率为7．5％，其他权威组织的预测状况也在7％-8％之间，为周全和方便起见，暂将预测期间的经济增长速度分别按7％和8％测算。
3．劳动力供求平衡状况的预测分析结果如下表：
资料来源：同表1。其中GDP增长2010年暂按6％,2015年暂按5％计算。
资料来源：同表1。
由上表可知，2002—2010年我国的劳动力需求逐年有所增加，但供给量增加幅度更大，使得劳动力供求矛盾更加尖锐，劳动力供需缺口将会持续拉大，到2010年将达到顶峰，就业形势十分严峻。此后随着劳动力供给的下降和需求的持续上升，劳动力剩余量将有所回落，就业形势有所缓解，但在全球共同面临失业的大背景下，就业岗位的国际竞争已在所难免。而我国劳动力资源素质较低，要把丰富的劳动力资源供给转化为有效供给尚需一段时间。综合这些因素，对今后的就业需求增长不能过于乐观。
(二)就业的结构矛盾相互交织
工业化的推进、经济结构的调整以及WTO的加入都将对就业产生重大影响，并将通过产业结构调整来影响就业，使近年来不同领域劳动力供求不平衡的就业结构矛盾更加突出。
首先，在就业的产业分布上，第一产业即农业由于生产力水平的大幅提高，加之工业化进程的推进和“入世”的冲击，其就业比重将下降，将有更多的剩余劳动力转向其他产业；第二产业的就业机会将有增有减，基本上增减相抵。纺织、服装、建筑、食品加工等劳动密集型行业有望增加就业机会，但汽车、冶金、机械、医药、化工等原先依赖保护的技术密集型行业，则因缺乏国际竞争力，短期内可能出现大量失业；“入世”后第三产业将得到快速发展，且潜力很大，将是扩大就业的主要领域。
其次，不同地区的就业不平衡问题也将日趋严重。经济与技术基础较好、外向度高、有人才优势的沿海地区及中心城市有望获得较快发展并带动就业增长。而老工业城市以及技术、设备落后、相对封闭的中西部地区中小城市则难以应付国际国内的激烈竞争，短期内发展会更加困难，如东北老工业基地普遍面临企业停产停工的局面，就业压力会更大。
再次，在不同的所有制之间，国有经济部门由于历史性和体制性因素，结构调整的压力较大，加入WTO后富余人员分流压力相当大，就业比重将下降。而非国有经济则因其适应性、灵活性强，会有更大的发展空间，吸纳劳动就业的潜力将进一步显现，并将成为新增就业机会的主要领域。
鉴于不同产业、不同地区、不同所有制的就业潜力有涨有落，就业机会也增减不一，势必增加劳动者的流动频率和流动空间，从而引发一系列劳动就业问题。
(三)就业取向多样化，劳动力流动频率加快
—是自由职业者及非正规就业者迅速增加。“入世”之后，政府将进一步转变职能，下放审批权力，减少审批项目，一些原先由政府部门进行的资格和资质的评估和审查将交由社会中介机构去完成。通过中介机构或自己开业的会计师、精算师、资产评估师、律师、自由撰稿人等，会形成一个新的就业群体。此外，时间、场所、收入等灵活多样的非正规就业也将大量涌现，如家政服务、装潢等。
二是到外企就职者将增多。目前到外企就职成为各高校热门专业学生择业的首选，截至2001年10月，全国已有2100万人在18万个外资企业就业。外资企业职工的平均工资是国有单位职工平均工资的1．5倍，而且越是级别高的职位，工资水平的差异越大。而且外资企业的人力政策诸如激励、培训等方面已形成良好机制，在人才吸引方面有优势，国内企业尤其是国企人才流失将有增加的态势。
三是就业流动频率加快。以前的就业流动特点，主要是从农村流向城市，而城市职工由于单位、住房、福利、子女上学和配偶就业等的限制，流动性较小。在新的经济形势下，投资环境较好的城市出现新的就业机会，特别是出现一些需要有一定专业技术基础的就业机会，从而对就业形势严峻的城市职工产生巨大的吸引力，使从城市到城市的就业流动活跃起来。不同地区、不同所有制之间的就业流动也是如此。
(四)劳动关系更趋复杂，劳资矛盾和劳资纠纷不断攀升
随着就业市场化的推进及新型经济组织的出现，越来越多的劳动者转向非国有部门和非正规部门就业，职业类型与职业活动方式将进一步分化，加上劳资双方对新规则、新形势有个适应和转型的过程，这都将使劳动关系更加纷繁复杂，从而引发劳资矛盾和纠纷短期内的上升。
随着非公有制经济的更大发展和劳动就业市场化程度的进一步提高，劳动者和用人单位作为劳动关系的主体进一步明确，雇佣双方之间的一系列问题都越来越多地由市场决定，劳资矛盾和劳资纠纷就成为一个不容忽视的问题。尤其在当前的过渡期内，就业市场劳动力资源供需失衡决定了劳动者在劳动关系中处于劣势，包括工资福利、劳动条件、劳动时间和强度、职业稳定性以及其他人身权益在内的劳动者权益就不可避免地受到损害。此外，今后人才的竞争将会更加激烈，人才跨国、跨地区、跨所有制的流动趋势将会增强，但人员流动的法律规范短时间内难以形成。因此，有关劳动合同、劳动报酬和社会保险的争议将会增多，由职业流动引起的知识产权、技术诀窍、商业秘密等方面的纠纷也有可能大幅增加，近年来类似问题已大量出现，在一段时间内还将进一步加剧。
(五)失业呈现群体特征
在新形势下，劳动者素质成为个人就业的主导性因素，低素质劳动者大量过剩，主要集中于农村的剩余劳动力、城镇受冲击行业的普通劳动者以及其他处于竞争劣势的劳动者。这部分劳动者或年龄偏大，或技能单一，加之观念陈旧，再就业机遇少，甚至形成长期固定失业群体。就业困难群体作为收入水平低、生活处境难、社会承受力弱的特殊社会群体开始显现，如果没有相应的调控措施，势必会引发一系列社会问题，同时也不利于劳动就业市场的平稳过渡。
二、现行劳动政策体制的缺陷
(一)就业歧视和劳动力流动障碍仍然存在
在城乡之间和地区之间及不同的所有制之间，仍存在一定程度的体制性流动障碍。尽管政府加大了对户籍制度改革的力度，但户籍制度及由此派生出来的各种政策如福利待遇、子女入学等方面对劳动力在城乡之间、地区之间流动的消极性影响仍然存在。而在不同的所有制之间，由于社会保障体系尚未完全覆盖，许多非公有制的经济组织尚未纳入制度化的保障体系，因此劳动力在不同所有制之间转移时，依然有后顾之忧。
此外，一些地方政府出于缓解就业压力的考虑，仍然采取变相地排斥和歧视外来就业人员的政策。如通过各种收费渠道和较高的就业门槛来加大外来就业人员的转移成本、明确规定诸多岗位不得雇佣外来劳动力、以再就业工程的名义和奖惩手段诱导企业用本地失业者替代外来劳动力等。这都阻碍了劳动者的自由转移和流动。
(二)现有的社会保障体系不完善
社会保障投入不足，覆盖面窄，某些地区的组织管理方式和保障对象有较大的随意性。一方面，导致人才流动的市场风险过高，人才流动的后顾之忧过多，大大抑制了劳动者的自由流动意愿，从而不利于统一有序的劳动力市场的培育和发展；另一方面，社会保障对就业弱势群体保障不够，有相当数量的贫困群体得不到有效保障，势必会引发一些社会问题。
(三)劳动法律法规和劳动关系协调机制发展滞后针对多样化的所有制形式和复杂的劳资关系，
现有劳动法规体系明显滞后。一是在劳动合同、劳动争议及仲裁等方面存在一些法律法规空白点，很多情况下无法可依，仍靠行政解决，例如涉外劳资关系；二是已有的法律法规也不规范，很多法律法规虽然对劳资双方的权利与义务有规定，却在违约责任及处理上缺乏可操作性；三是有法不依、违法不究和不公平执法等问题仍普遍存在。
劳动关系的协调机制也不健全，本应在协调劳资关系方面发挥重要作用的工会建设明显滞后。迄今为止，仍有大量非国有经济组织未建立工会，劳动者无法与雇主进行有效的协调对话和利益协商。已经建立的工会，其职能和角色定位也存在很大问题，很难实施对劳动者权益的保护。
(四)就业服务网络不健全，再就业援助服务不配套
鉴于我国特殊的就业国情，以及当前面临的调整压力，单纯依靠市场力量来实现就业转移是不够的，还需要政府和社会力量强化信息发布、职业培训、职业介绍、就业指导等方面的就业和再就业服务。据对失业下岗职工的调查显示，在社区就业的下岗职工中，大部分人仍依靠亲戚朋友等非正式渠道介绍或原单位主管部门等组织机构介绍安排，少数人依靠社区就业网络、职业介绍机构、就业培训机构实现就业，显然不能满足失业劳动者的迫切需要。
除此之外，我国在人力资源开发诸如教育培训等方面与现实发展需要还有一定差距，有待进一步创新。
三、采取综合性的政策措施，实施就业战略
(一)实施就业导向的增长战略，调整就业结构，改善就业环境
1．综合考虑劳动密集型、技术密集型、资本密集型产业的发展，重视发展劳动密集型产业，使经济增长成为持续创造就业的过程。包括：大力发展和扶持劳动密集型的中小企业、私人企业和个体经济；促进劳动密集型产品的出口增长；发展知识密集与劳动密集相结合的高新技术产业；发展劳动力吸纳能力强、就业门槛低的服务业；投资于农村基础设施和公共设施建设，吸纳大批农村劳动力就业。
2．加大对非公有制经济的政策投入，强化这些部门新增就业的潜力。可从以下几个方面着手：降低竞争性市场准入条件，取消各种人为限制，诸如注册登记、经营范围限制等；鼓励银行为非公有制经济提供融资渠道和便捷的金融服务，使他们在获得生产性资本、社会服务、技术信息服务、法律服务、劳动力市场信息服务方面享有公平待遇，为他们创造良好的社会舆论环境和社区环境。
3．鼓励非正规部门的发展，大力发展灵活就业的组织形式。非正规部门被称为是缓解各国尤其是发达国家就业矛盾、吸纳劳动力的巨大“海绵”和“蓄水池”，在我国非正规部门就业也呈上升趋势，并将成为今后我国就业岗位资源增长点的希望所在，政府应给予切实的政策扶助。如：放宽登记注册条件、简化开办手续，降低创业成本；减轻非正规部门的税费负担；改善非正规部门和非正规就业的外部环境；建立旨在扶助非正规部门发展的资金信贷支持系统、技术创新和信息服务系统；鼓励和支持下岗失业人员自谋职业和自主创业。
(二)实施全国就业战略，促进灵活性、统一性、公平性的劳动力市场培育
为了减小农村剩余劳动力的转移阻力，应继续深化户籍及相关制度的改革，逐步在就业、生活等方面给进城农民以“平等国民待遇”，消除城乡就业壁垒，组织和引导农村剩余劳动力有序流动，维护农民的合法权益，促进农村剩余劳动力向非农产业转移。扫除不同地区、不同行业、不同所有制之间劳动力流动的体制障碍，主要是要加快养老、医疗等社会保障制度改革，使其全面覆盖各种类型的企业。同时努力解决非国有企业的劳动者权益保护问题，解除劳动力向非国有部门转移的后顾之忧。此外，还要妥善处理旧体制下形成的劳动关系，避免在改革过程中过度损害国有部门老职工的群体利益。
(三)参照WTO规则和国际劳工关系规则，完善我国劳动就业的法律法规和工会建设
要加快填补有关劳动法律法规空白，如与国际规则接轨的劳动合同法和与之配套的操作性强的法规体系等，同时对现有法规和政策规定进行认真清理，对不符合WTO规则和国际惯例的及时予以废止和修正，使政府对就业管理和劳资关系的协调全面纳入法治轨道。在工会建设方面，一要尽快促进工会组织在中国境内的广泛建立，二要改进工会的组织方式，推进工会的职能改变，使工会在协调劳资关系，维护职工合法权益方面发挥应有的作用。
(四)加大社会保障的保障范围和力度，实现体制交替的平稳过渡
深化城镇和农村两个方面的社会保障体制改革。首先，继续加强“两个确保”和城市“低保”工作，搞好“三条保障线”的衔接。稳步推进国企职工下岗基本生活保障和失业保险并轨，妥善解决国有企业困难职工和关闭破产企业职工的基本生活。多渠道筹集和管理好社会保障基金，建立和完善对低收入者的救助制度，重视解决城市特殊困难家庭在住房、子女就学、医疗和取暖等方面的问题。其次，继续强化对贫困地区的扶贫工作，同时，对非贫困地区贫困人口的扶贫工作也应加强，使农村扶贫制度化和规范化，同时要搞好农村新型合作医疗制度试点工作。鉴于各种自然灾害对农村贫困的影响较大，还应积极探索更为有效的灾民救助制度和救助方式。此外，还要加强对社保工作的监督力度，努力实现社保工作的规范化、社会化和信息化。
(五)建立为就业困难群体提供全方位就业和社会服务的平台，促进社区就业
社区就业潜力很大，应该充分开发。一是强化社区就业服务职能，做好失业半失业者的登记、跟踪和服务工作；二是加快发展社区服务中介机构，发动社会各方面的力量，广泛采集社区就业信息，使就业困难人员求职有门，并做到对下岗失业人员免费培训、免费职介；三是加大就业困难群体的职业技能培训力度，由政府出资，选择一些修理维护、家政服务等操作性、实用性较强的项目，帮助他们尽快掌握职业技能，持证上岗。此外，政府要加强对这些服务机构的规范管理，增强就业服务的可靠性，维护劳动者的合法权益。
(六)实施合理有效的人力资源开发战略，营造人才成长和就业的良好平台
首先，树立人力资源开发的新理念和全新的知识观、人才观，加大全社会的教育投资力度，把教育的侧重点由精英教育转向大众教育、基础教育及职业教育，从而从总体上提高劳动者素质，有效防止结构性失业，同时以就学替代和推迟就业，缓解新增的就业压力。
其次，调整教育结构，适度扩大高等教育规模，促进经济结构和就业结构的进一步完善。在布局结构方面，根据城市发展需要，适度增加中小城市高校的比重，特别是中小城市职业技校的比重；在层次结构方面，应注意以下三个重点：一是稳步发展本科及本科以上教育，重点在提高培养质量，调整科类构成，努力培养复合型、应用型人才；二是积极发展和规范多种形式的民办高校，强化成人高校的职业教育与岗位培训功能，使之成为以岗位培训和继续教育为主的“社会大学”的主体；三是大力发展现代远程高等教育，加强对基层、企业和农村的延伸，扩大教育的覆盖面。
再次，建立和发展体系完备、运作高效的新型培训体制，具体包括：建立健全就业培训立法体系，使就业培训步入规范化、法制化的轨道；制定国家职业技能标准，统一培训标准和培训考核评价、监督标准，实行规范的职业资格证书制度；各地区、行业、部门应根据自身实际，建立职业培训细则和实施方案，使培训落到实处；以再就业培训计划和劳动预备制度为切入点，发展多渠道、多形式的培训方式，建立和完善劳动预备制培训、失业培训、在职培训及农村技术培训，构建统一协调、相互衔接的培训网络体系；发展多种就业培训模式和培训机构，优化、重组现有培训资源，塑造健康有序、高效运行的培训主体。此外，还要转变传统行政指令导向的就业培训机制，建立以市场需求为导向的就业培训机制，并建立责任明确、统一协调的管理机构。
最后，发展人力保健投资开发，包括卫生保健投资开发和劳动保护投资实施，以增进劳动者的身心健康，切实保护劳动者的权利。
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